作者：陈宇非，外交学院外交学博士研究生；夏莉萍，外交学院外交学与外事管理系教授、博士生导师（北京 邮编：100037）
来源：东北亚学刊
图源网络
内容提要：日本注重危机管理，形成了一套综合性国家危机管理体制。海上危机管理不仅是日本国家安全保障的重点内容，也是其扩大海洋权益的重要抓手。海上争端是影响中日两国关系的重大问题，一旦越过红线有爆发危机甚至战争的可能性。受地区安全局势、日美同盟战略及自身发展利益的影响，日本针对中日海上争端设置了一系列假想事态和危机应对流程。研究日本应对中日海上争端的防卫动向与危机管理机制十分重要。
关 键 词：日本 危机管理 中日海上争端 离岛防卫 灰色地带事态基金项目：国家社会科学基金重大课题“完善我国领事保护制度研究”(20&ZD206)中图分类号：D823 文献标识码：ADOI：10.19498/j.cnki.dbyxk.2024.01.005文章编号：2095-3453（2024）01-0058-19
中日海上争端由来已久。“自2012年至2018年，中日海上安全形势出现了从激烈对抗到消极和平状态，进入了‘冷和平’治下的复合型竞争与合作态势，总体上呈现出‘斗而不破’的拉锯战格局。”[1] 日本对于中日海上争端始终有着冲突会演变为危机甚至战争的预设，为此，日本逐渐完善海上危机应对体系，以钓鱼岛问题突发事态为假想，制定相关海上应对措施，并在日美同盟框架下配合美国海上安全演习，借安全之名推行海洋战略，给东北亚地区局势带来消极影响。
中日海上争端主要集中在东海海域，包括岛屿主权归属争议、资源开发争议、海域划界争议等，而钓鱼岛主权问题是核心争议点。
1972年美国撤离琉球时，将钓鱼岛的“行政管辖权”与琉球一起交给日本。日方认为，根据《关于冲绳群岛及大东群岛协定》，“尖阁诸岛”（即我钓鱼岛及其附属岛屿，以下不另注——笔者注）应划入美国向日本的“归还区域”之内。钓鱼岛是中国的固有领土，钓鱼岛争端成为中日复交时一个悬而未决的问题。1986年中国提出“搁置争议、共同开发”的主张。[2]虽然之后两国在该海域的摩擦时有发生，日本也在酝酿通过法理实现对钓鱼岛的占有，但总体来说两国都给予了冷静处理。2010年后，中日两国在钓鱼岛海域发生了两次严重且具有代表性的冲突，使中日海上争端成为影响地区安全的热点事件。2010年9月7日，钓鱼岛周边海域发生撞船事件，日本巡逻船与中国渔船相撞，日方抓捕了中国渔船船长詹其雄，利用日本“国内法”对其进行“审判”，并对中国渔船实施搜查，这一行为导致两国冲突升级。日本政府打破“搁置争议”的现状，使得两国东海和平谈判磋商受阻。同年，美国务卿希拉里表示美国已介入钓鱼岛问题，声援日本。日本在美国的支持下加强战略部署，撞船事件的负面影响持续，直至两年后严重伤害两国关系的“购岛”事件发生。2012年4月16日，日本东京都知事石原慎太郎提出东京都政府有计划“收购尖阁诸岛”。9月10日，日本确立所谓“购岛方针”。9月11日，时任日本首相野田佳彦与所谓钓鱼岛“岛主”栗原弘行签订“购买”合同，并于9月12日完成“国有化”手续。在日本“购岛”后，中国政府实施了一系列反制措施，对日本行为提出严重抗议。日本也修改了相关国内法律，赋予执法人员“登岛”受保护权利，强化相关应对措施。2013年日本笹川平和财团海洋政策研究所发布的《海洋白皮书》关于这一阶段日本政府的应对有如下表述：“2012年2月28日，内阁会议通过了‘海上保安厅法以及修改部分外国船舶在领海航行相关法律’的议案。根据日本周边海域的形势变化，海上保安官可以处理一部分离岛犯罪，对于明确认为没有不得已的理由在领海等停留的外国船舶，可以不进行现场检查而实施劝告及命令离开。”[3]在此背景下，中日为避免冲突进一步升级均采取危机管控，经过磋商发表了相关原则共识。日本表示：“2014年11月，中日两国政府进行对话，就‘通过对话协商，防止局势恶化，并建立危机管理机制，避免发生不测事态’达成一致意见。”[4] 2015年中方表示：“中日两国防务部门于1月12日在东京举行海上联络机制第四轮专家组磋商。双方确认了迄今就建立该机制达成的共识，并就防务部门海空联络机制相关内容及有关技术性问题进行了协商，达成了一定共识。”[5]尽管如此，中日两国因钓鱼岛而产生危机甚至升级成战争的风险仍然存在。海上安全一直是日本最重视的安全防卫领域之一。近代日本确立海权思想，二战后也企图利用海上力量摆脱战后体制成为“普通国家”。概括来说，日本加强海上防务与危机管理，主要有以下三方面的原因。作为海洋国家，日本一直有很强的危机意识，强调海洋立国理念。2007年4月，日本国会颁布了《海洋基本法》。这是日本全面确立新的海洋立国战略的重要标志，也是日本处理与周边国家海洋争端的国内法依据，是日本所有涉海法律的“母法”。这部法律启动日本海洋战略规划，明确国家海洋管理的理念和目标，构建一元化的国家海洋管理体制。《海洋基本法》将海上资源开发、海上交通和海上安全，视为日本海洋战略的主要关注点。[6]因此，海上安全是日本海洋战略的重要保障。日本在诸多海上安全事务中格外重视与中国有争端的钓鱼岛海域，除了有其海洋战略的资源需求和所谓主权利益外，从危机应对和安全防卫的角度来说，日本对中日在该海域时有发生的摩擦冲突保持着警惕。根据日本《海洋白皮书》的表述，在“购岛”事件至今的十年间，中国依然在钓鱼岛海域对日本“造成安全威胁”。“2016年11月6日，海上保安厅巡视船确认中国四艘海警船只相继‘侵入’尖阁诸岛周边海域。日本政府将首相官邸的情报联络室升级为官邸对策室，负责情报收集和分析。”[7]“2021年7月19日，中国海警船于晚10点多驶出尖阁诸岛海域毗连区。中国海警船在该海域持续航行的天数达到157天。”[8] 可以看出，日方将中方在钓鱼岛海域进行的正常巡航行动视作对日本的“挑衅”，并借机调整相关战略，利用与中国的海上争端不断将日本安全问题放大，实现日本国家安全“主动防卫”，谋求突破和平宪法的约束。日美同盟与日本推行海洋战略有着重要联系，美国是日本海上安全保障的军事支撑，日本则极力配合美国“印太战略”。1954年7月1日，日本颁布《自卫队法》。依据该法，日本除陆上自卫队外，增设了航空自卫队和海上自卫队，为日本重建海上力量奠定了基础。1978年，日美签署《日美防卫合作指针》，双方表示“为了日本周边海域的安全防卫，日本海上自卫队和美国海军应在海上共同作战”[9]。因此，在中日钓鱼岛争端上，美国的态度也成为日本不断越界的原因之一。2010年5月，日美两国首脑就针对中国在东海和太平洋的活动加强合作，并就监视中国海军动向事宜达成协议。[10]日本防务官员提出，近年来，中国海军的活动十分活跃，对日本构成 “威胁”，并明确表示日美两国于2010年12月在西南海域进行以“夺回离岛”为主要内容的联合军事演习。[11] 2015年日美发布新版《日美防卫合作指针》，其核心目的是遏制中国崛起。新指针把中国作为防范和牵制的重点对象，加快了日美军事力量调整和建设步伐，不断拓宽日本自卫队职能，并将日本防卫厅升级为防卫省。目前，日本海上自卫队已成为亚太地区除美国海军外装备最现代化的海上武装力量，且综合作战能力较强。其海洋军事战略已基本完成了由美国海军补给力量向 “独立作战”力量，由近岸、近海防御向海上歼敌、远洋积极防御的转变。[12]在中美战略博弈加剧的背景下，美国以海洋安全议题促进两国同盟关系，拉日本共同遏华，日本则借美国“印太战略”强化海上安全，着力推动海洋战略。
2022年日本发布《国家安全保障战略》，其中关于“推进海洋安全保障，增强海上安保能力”有如下表述：“为应对海上航道威胁，日本进行海洋状况监视，积极推进与其他国家的共同训练及演习，加强多边海洋安全保障合作。同时，为了确保海上交通安全，日本开展海盗应对活动和情报收集活动。在推进与这些措施相关国际合作的同时，日本谋求在南海等地区拥有航行和上空飞行的自由，推进基于国际法的争端的和平解决，强化与海上航道沿岸国家的关系。在日本的安全保障中，海上执法机关——海上保安厅的作用是不可或缺的。为了对包括尖阁诸岛周边在内的领域进行万全的警备，在发生重大事件时也能有效应对，日本将大幅强化海上安保能力，完善海上安保体制。”[13]这项方针已具有明显的海洋对外战略扩张性质。
2022年版的《国家防卫战略》也有相似表述：“对于作为海洋国家的日本来说，强化海洋秩序、确保航行和飞行的自由与安全至关重要。为此，日本政府致力于确保领海的国家利益和重要海上航道的稳定利用。首先，防卫省和自卫队肩负着保障日本海洋安全的责任。防卫省和自卫队将与海上保安厅紧密合作，与同盟国、同志国以及印太地区沿岸国家一起，在‘自由开放的印太’（FOIP）愿景下，推进有关海洋安全保障的合作。另外，为确保海上航道的稳定使用，与相关部门的交流合作也是十分必要的。”[14]为综合推进有关海洋政策，根据2007年颁布的《海洋基本法》，日本政府设立了综合海洋政策本部。综合海洋政策本部是日本海洋战略的决策和指挥中枢，是日本政府实施海洋管理的最高领导机构。综合海洋政策本部的组织系统如下：按照日本《内阁法》规定，内阁总理大臣（首相）担任本部长，副本部长由内阁官房长官和海洋政策担当大臣担任，本部组员由其他内阁大臣担任。[15]根据需求，海洋综合政策本部需完成三项主要任务，分别是拟订及实施《海洋基本计划》、协调有关行政机关实施《海洋基本计划》以及其他与海洋相关的重要政策的策划、立案、综合调整。[16]其中，《海洋基本计划》是日本发展海洋战略、实施海上安全保障的重要政策基石。2008年3月日本政府颁布了第一期《海洋基本计划》，此后根据具体形势不断更新完善，至今已颁布了四期。其基本内容主要由三部分构成：一是日本海洋现状分析以及海洋计划的制订和实施；二是日本的海洋政策以及根据形势变化应采取的综合性、计划性措施；三是为全面、有计划地推进海洋政策，规定了相关人员的职责及联系流程。2018年颁布的第三期《海洋基本计划》中最大的变化是：将海洋政策的侧重点从勘测日本所管辖海域的范围面积与海洋物质资源勘探为主的“基础开发”，转向具备机动性、灵活性并以高技术和精准情报为支撑的“动态防卫”，意味着日本海洋权益扩张的主要手段将从“以开发促海权”的经济模式，转变为更为强硬且更具实质性的“以安保促海权”的军事安全模式。[17] 2023年4月颁布的第四期《海洋基本计划》，着重增加了对突发事态的管理及训练内容，强调日本将开展海上保安厅与海上自卫队的联合应对训练，更加明确了海洋安全保障和防卫才是当前日本海洋权益维护与扩张的重要手段。为此，日本将海洋安全保障定位为“综合性海洋安全保障”，旨在以《国家安全保障战略》为核心，结合其他与海洋相关的政策文件，对海洋实施全面、综合的经济及军事安全保障。其中，在与中日海上争端密切相关的海洋安全保障部分，日本有以下几个方面措施，企图通过强化这些措施加强对相关海域的“控制权”。表1 日本领海、离岛保护措施
日本领海保护 | 提高防御和海上执法能力 |
构建情报收集、分析、共享体制 |
通过外交手段确保主权和海洋权益 |
加强与同盟国、志同道合国家的合作 |
日本离岛保护与管理 | 在“西南诸岛”部署自卫队 |
增加海上保安厅与自卫队的装备数量 |
加强“尖阁诸岛”海域巡航力度 |
强化国境离岛的保护措施 |
资料来源：『海洋基本計画』（第３期）、内閣府、平成30年5月15日、https://www8.cao.go.jp/ocean/policies/plan/plan03/plan03.html [2023-10-28]；『海洋基本計画』（第４期）、内閣府、令和5年4月28日、https://www8.cao.go.jp/ocean/policies/plan/plan04/plan04.html [2023-10-28]。
从日本再次提出“海权”并制定海洋战略，到设立综合海洋政策本部，将海洋安全防卫的指挥决定权集中于内阁，制定《海洋基本计划》，可见日本政府对海洋利益的重视程度。其中，海洋权益扩张与海洋安全保障是关键。近几年，日本以领海受到周边安全威胁为名，不断利用“日本有事”名义突破军事限制、解禁集体自卫权，从侧重发展海洋经济逐渐转变为注重利用安全防卫扩张海洋权益，并在《海洋基本计划》中明确，将结合《国家安全保障战略》加强海洋安全保障，从法律政策和战略规划层面将日本在钓鱼岛海域的安全防卫“合理化”“合法化”。首相是把控日本危机管理的核心人物，内阁官房危机管理部门是应对危机事件的重要部门，日本国家安全保障会议被视为日本安全保障的指挥中心，三者在应对国际安全危机事件时亦扮演着举足轻重的角色，它们是日本面对国际安全危机事件时做出相应决策的关键。
图1 内阁官房危机管理组织和国家安全保障会议关系图
资料来源：マイケル・フリン等『戦場 元国家安全保障担当補佐官による告発』、川村幸城訳、中央公論新社、2017年、131頁。内阁官房的危机管理职能部门与国家安全保障会议的成员是高度重合的，如负责事态应对和危机管理的内阁官房副长官辅佐官，受双重领导。与安全保障密切相关的成员从属于国家安全保障局，与危机管理相关的成员从属于内阁危机管理分室。“内阁事态室牵头协调自卫队，警察、消防、海上保安厅、国土交通省等行动部门应对紧急事态，同时国安局与内阁事态室在应对朝鲜发射导弹、网络安全方面密切协调。”[18]据此，首相、内阁官房危机管理室和国家安全保障会议是日本海上危机管理的核心部分，国土交通省下属的海上保安厅和防卫省下属的海上自卫队则是海上一线职能机构。无论是平时的海上巡航，还是突发状况下的应急处理，海上保安厅和海上自卫队都是日方应对中日海上争端的关键部门，双方在紧急情况下根据事态相互配合。在指挥权问题上，如果执法者是海上保安厅，那么指挥权就归属于海上保安厅长官或国土交通大臣；如果执法者是海上自卫队，那么指挥权就归属于防卫大臣、统合幕僚长以及首相。简言之，海上保安厅和海上自卫队即便合作开展行动，也分别属于两条独立的指挥链。[19]作为应急处理的一线部门和情报中枢机构，海上保安厅是根据相关国际法和国内法在日本海域处理相关事件的机构。[20]海上保安厅成立于1948年，前身是日本运输省下属部门，现在的海上保安厅隶属于日本国土交通省“外局”[21]，在发生危机状况时也受命于国家安全委员会，进行海上安全应对。日本海上保安厅的任务是：“确保海上安全，据此，海上保安厅不仅与国内的相关机关合作，还与国外的海上安保机关加强沟通交流。另外，海上保安厅还从事领海警备、治安行动、海难救助、海洋环境保护、自然灾害应对、海洋调查、海洋情报收集和管理以及确保船舶的交通安全等业务。”[22]海上保安厅的管辖范围分为11个管区，由北向南依次排序，并在各个管区分别设立地方分支部门——管区海上保安本部。另外，管区海上保安本部还设立下属的海上保安部、海上保安署、航空基地等事务所，并配备巡视艇和飞机等。[23]尽管日本否认海上保安厅的军事属性，强调其是警备治安执法机关，但依然无法掩盖海上保安厅就是一支准军事力量的事实。
资料来源：笔者根据日本海上保安厅网站资料制成，参见：https://www.kaiho.mlit.go.jp/soshiki/ [2023-10-21]。
海上保安厅有五个核心部门，分别是总务部、装备技术部、警备救难部、海洋情报部以及交通部，在全国设有11个兼具一线执法和情报搜集功能的地方管区，其中属于第11区的冲绳海洋情报部处在中日钓鱼岛争端的前沿。日本叫嚣中国海警局“入侵”钓鱼岛及其周边海域，并于2016年在其“关于强化海上保安体制的内阁会议”上公布了《有关海上保安体制强化的方针》。截至2023年，日本政府已召开七次相关内阁会议，不论是强化直接与钓鱼岛有关的警备力量、提升海洋监视能力，还是提高应对突发大规模事件能力，都明确将中日海上争端定为强化海上安保体制的主要目标。日本前海上保安厅长官中岛敏认为：“作为海上执法机关，海上保安厅为了不使事态升级，会根据情势保持冷静应对。因此，海上执法机关起到了防止发生纷争的‘缓冲’作用，也在外交解决之前起到了维持现状的作用。”[24]因此，海上保安厅可以被理解成日本海上危机应对的第一线，当这一道“防线”无法解决突发状况时，再根据形势出动海上自卫队。日本海上保安厅平日在200海里水域巡逻，但是在战时，安全任务必须由海上自卫队完成。海上自卫队和海上保安厅共同负责警备以及安全保障，其涉及领域更侧重于确保日本领海领空及周边海域的安全警备以及对海盗的打击。[25]若在海上的生命、财产保护或治安维持上有特殊需要，经内阁总理大臣批准，防卫大臣可命令自卫队在海上采取必要行动。[26]根据《国家安全保障战略》和《防卫计划大纲》，海上自卫队主要有以下三个活动目标：一是日本和周边领域的防卫；二是确保海上交通安全；三是创造安全保障环境。[27]海上自卫队履行365天24小时全天候警备监视，对突发事件进行应急处理。海上自卫队有应对“平时状态、有事状态和灾害状态”三种情况的职能，其中与中日海上争端密切相关的是“平时和有事状态”的应对。首先是平时状态，“自卫队为了迅速应对各种事态，在平时就对领海、领空及其周边时刻警戒监视，并收集处理相关情报”[28]。其次是有事状态，主要分为对弹道导弹攻击的应对和对岛屿及周边海域受到攻击的应对，“日本作为岛国，外国武装集团可以利用飞机和舰船攻击日本的船舶和领土。若发生该种情况，日本海上自卫队通过对潜艇、水面舰艇以及水雷的有效作战来阻止敌人的进攻，防御周边海域，达到击溃和消耗敌人战斗力的目的”。[29]一旦自卫队以“有事状态”为由介入争端事态，双方擦枪走火上升为军事冲突甚至战争的概率就会大大提高。海上保安厅和海上自卫队是日本进行海上危机应对的主要执行机构，“海上保安厅与自卫队协同保卫海洋安全，海上保安厅在第一线执法，自卫队在第二线接应。在处理海洋领土争端和维护海洋安全等敏感事务上，由于海上保安厅属于警察机关，既可以避免许多复杂的国际国内法律问题，又可有效控制事态发展，同时，自卫队在后方保持监控。当海上保安厅无法独立完成相关任务时，可向自卫队请求支援，自卫队可派机舰协助”。[30]在内阁官房有关部门和国家安全保障会议的共同决策下，首相向海上保安厅长官或防卫大臣下达相关海上危机应对命令，由其指挥应对一线海上冲突。两部门都以“日本领海受周边环境威胁”为名，不断扩大职能范围，提高装备性能，强化日本海上利益，企图重塑地区海洋秩序。
中日两国海上争端主要集中在钓鱼岛海域。随着日本国家战略调整以及海洋战略的深入推进，中日在东海、南海以及台海海域发生摩擦冲突的概率都在增加。纵观中日海上争端，可以将之按事态程度分为：后果严重的海上危机和冲突较小的海上摩擦。后果严重的海上危机在中日海上争端中出现次数并不多，主要集中在上述的2010年中日钓鱼岛撞船事件以及2012年的日本“购岛”事件。这两次海上危机导致中日政治经济交往受阻，民间交流中断。而冲突较小的海上摩擦在中日两国海上争端上较为常见，除了在2010年发生严重危机之前日本就在相关海域试探挑衅中国之外，从中国进行钓鱼岛常态化巡航开始至今，中日两国的海上摩擦依然不断，但总体上，双方都相对克制，并未造成严重后果。
从“平时”到“有事”，日本的海上危机应对措施实际上带有明确的“主动防卫”目的。日方称：“如果进行武力攻击，除了考虑中国利用飞机和舰船对日本的船舶和领土进行攻击以外，还要有中国利用运输舰使得陆上部队在日本领土登陆的思想预设。为了防御周边海域，我们要通过对潜艇、水上舰艇或者对水雷的有效作战来阻止进攻，目的是击溃和消耗其战斗力。”[31]
资料来源：「国家安全保障会議の創設に関する有識者会議」（第2回会合 説明資料）首相官邸、https://karakkaze.org/2011/images/siryou2.pdf [2023-12-14]。
一般来说，在紧急事态发生后，相关省厅的紧急信息被集中到内阁情报汇集中心和官邸危机管理中心，由其分别向首相、内阁官房长官以及内阁危机管理监速报。首相负责向内阁危机管理监下达指示，内阁危机管理监则向首相提交报告。在此情况下，官邸危机管理中心将暂时成为紧急事态发生后的应对中心，研究政府的初期应对措施，并根据事件设立情报联络室、官邸联络室、官邸对策室。如果事态较为严重，则由内阁危机管理监担任官邸对策室的负责人，官邸对策室成立后，通常会召集“紧急集合小组”。如果涉及国防安全等重大事件，便会根据需要紧急召集“事态应对专门委员会”，由相关部门局长组成的紧急集合小组和事态应对专门委员会虽然依据的相关法规各不相同，但其成员往往是重合的。若紧急事态从一开始就明确关系到国家安全保障，那么国家安全保障会议和国家安全保障局则从初期就参与其中，从国家安全的角度提出必要的建议。如果是涉及一般安全保障的事件，则召开“四大臣会议”，如果事态严重，便会召集相关阁僚召开“紧急事态大臣会议”。首相可根据紧急事态内容决定设置临时阁议，最终将流程中的所有信息归类汇总并设置对策本部，这便成为紧急事态危机管理应对的“大本营”，由对策本部对专门事态实施专门应对。对策本部的负责人由首相担任，由其根据事态应对需求召集各省厅，如2012年8月15日中国香港“保钓行动委员会”的保钓船靠近钓鱼岛时，日本海上保安厅便紧急成立了由首相担任负责人的对策本部。日本在海上安全领域对中国的动态高度关注，对中国在钓鱼岛及其周边海域的正常巡逻以及中国的正常行为均存有戒备,并且从战略角度对钓鱼岛及其周边海域的日常警备和突发事件应对做出预案，同时加强与美国的联合演练，扩大日本自卫队的职能边界及防卫范围。“领海警备专属体制”是日本针对中国对钓鱼岛海域常态化巡航的一项措施，对中国在钓鱼岛的行动实施全天候监视。2009年12月21日，日本内阁会议通过“强化海上安保体制的相关决议”，表示“为应对中国大型化、武装化的公船进入领海，日本需要强化在尖阁诸岛领海警备以及发生大规模事件时的应对体制。”[32]2015年6月30日，综合海洋政策本部会议确定“有关离岛保全与管理的基本方针”，指出日本将加快向海上保安厅配备大型巡逻船等装备，在2015年内确立钓鱼岛附近的“领海警备专属体制”。2016年，海上保安厅在第11管区海上保安本部石垣保安部部署了600多人的“尖阁领海警备专任部队”，即“钓鱼岛警备专队”。根据日本众议院2021年6月发布的《领域的警备及海上安保体制强化相关法律案概要》，“维护领域公共秩序的活动应由警察机关进行，如果发生警察机关认为不能维持公共秩序的情况，自卫队应与警察机关适当分工处理该情况，且自卫队和警察机关在维持必要体制的同时，必须共享正确情报、谋求紧密合作。”[33]“如果外国国家主体在日本领土及领海内使用武器，且执行领域警备任务的日本海保厅和警察部门无法应对时可认定为日本遭受武力攻击，可以发动自卫权由自卫队应对。” 因此，“领海警备专属体制”的实质是军警联合的防卫措施，当警察机关无法对事态进行应对时，海上自卫队就会出动。“围绕尖阁诸岛的日中矛盾正是将领域警备问题摆在正面的、日本应解决的安全保障紧迫课题。该领域警备问题的核心在于，对于‘尚未达到正式武力攻击的国家主体或非国家主体侵犯领域’的事态，要明确‘如何’以及由‘谁’来警备日本的领域。为了解决这个问题，需要加强包括海上保安厅、警察机关和自卫队的合作，有效发挥国家的综合实力。同时修改有关防卫和维持治安的法律制度。”[34]日本危机管理的内容是根据各种具体事态制定的，当日本政府认为当前事态会使日本国民受到威胁时，可以通过内阁会议决议或国会批准，规定公权力可以在宪法范围内行使平时不能行使的权限。“今后，执政党将根据具体事例进一步深入探讨，完善国内法制，以确保国民的生命和生活安全，实现危机无疏漏应对。在目前的宪法解释基础上，也将探讨立法措施。例如，对于还没有达到武力攻击的侵害、伪装成渔民的武装集团有可能登陆离岛的所谓灰色地带事态，将进一步加强处理。”[35]其中，所谓“灰色地带事态”，是日本针对中日海上危机而设想的一种事态。在日本政府的正式文件中，最先提到“灰色地带”的是2010年日本以修改《防卫计划大纲》为目的而设立的、旨在讨论新时代日本安全保障和防卫的恳谈会（安防恳）报告书。[36] 2014年日本发布的《防卫白皮书》，对“灰色地带事态”进行了明确定义：“所谓灰色地带的事态，既不是单纯的平时事态，也不是紧急的战时状态，是介于和平和武力之间的状态。具体来说，可以分为以下几种情况：（1）国家之间对包括领土、主权、海洋在内的权益主张存在对立；（2）关于这种对立，至少一方当事国诉求本国的主张和要求，并且企图通过外交交涉以外的方式迫使另一方当事人接受；（3）至少一方当事国企图诉求或强迫接受这种主张和要求，在不触及武力攻击的范围内，利用实力在争议地区频繁宣示存在、尝试改变现状或直接改变现状的行为。”[37]日本认为中国的相关动向是“介于和平与有事之间的中间领域”。关于这一事态的规定，彻底抛弃了战后日本“放弃战争”的目标，也彻底抛弃了“只有当日本被攻击才能反击”的“专守防卫”政策。[38]如果在钓鱼岛发生所谓“灰色地带事态”的冲突，根据日本内阁决议，在发生“外国武装集团登陆岛屿”“外国军舰侵入领海”“日本民间船舶在公海遭到攻击”的紧急情况下，动用警察可能实力不济，日本政府可以通过电话会议进行决议，由首相迅速向自卫队下达“海上警备行动”或“治安出动”命令。[39]简而言之，当日本认为事态超出海上保安厅应对能力时，可以经内阁会议决议，授权海上自卫队行使相关权力。日本学界认为，这是日本政府从国家执法的角度出发，允许自卫队行使警察权进行海上警备和治安行动的表现。[40]假设当日本认为中日在相关争议海域的冲突可能演变成危机时，将启动“灰色地带事态”相关举措，即使未受到攻击，也可以顺利出动海上自卫队进行名义上的警备、实际上的军事行动。“离岛防卫”是日本近几年提出的又一项针对中国的海上防卫战略。2009年12月1日，时任日本首相鸠山由纪夫主持综合海洋政策本部会议，制定了“为了海洋管理的离岛保全和管理方法基本方针”。方针指出，日本已经拥有相当于国土面积约12倍的管辖海域，不仅如此，近年来还发现了许多未被利用的能源和矿物资源，为了充分利用这些多样的海洋资源，离岛应该成为支撑和促进这些资源利用的基础。因此，日本决定通过与相关部门合作，对离岛进行更好的保护和管理。[41] 2014年，日本在发布的《关于今后国境离岛的保护、管理及振兴的最终建议》中指出:“国际社会力量平衡的变化对亚太地区的安全环境产生了影响，围绕近邻国家海洋权益的主张和活动日益活跃，特别是在日本周边海域，反复发生外国渔船在日本领海和专属经济区内非法作业、未经日本同意的外国船舶进行海洋调查、外国公务船侵入领海等事件，从近邻各国的海洋活动以及安全保障的角度来看，日本需要比以往更好地实施离岛保护和管理。”[42]离岛中最受重视的是位于日本岛屿西南部的钓鱼岛。“日本自卫队近年来大幅度增强的原因却不仅仅在钓鱼岛，而在整个亚太地区中美之间的战略博弈。夺岛的深层含义在于离岛防卫，但是背后却隐藏着钓鱼岛所在的西南诸岛，这一岛链才是中日、中美争端的中心所在。”[43]2015年5月14日，日本出台了一份题为《关于离岛非法登陆事件的政府应对决定》的文件，规定一旦发生有外国武装集团非法登陆，则由内阁调查室迅速向国安会和国家安全保障局报告，并由首相牵头设立对策本部，下达海上警备行动或治安出动命令。[44]日本政府认为：“外国武装集团很有可能在政府指定离岛或其周边海域（以下简称‘离岛’）进行非法登陆。在此情况下，从维护日本主权、确保国民安全的角度出发，相关机构将更加紧密合作，确保对任何非法行为都能进行无缝且充分的应对。”[45]这一点主要针对中日钓鱼岛海域争端，日本设置中国登岛的假想事态，一旦中国在钓鱼岛登陆，日本将进行“夺岛”行动。根据该文件决议，有以下五点应对流程。第一，准确把握事态。发生武装团体在离岛等地非法登陆等事件时，首相负责领导相关部门，通过与内阁情报调查室情报官、内阁官房长官、内阁危机管理监和国家安全局局长迅速联络，进一步了解事态发展情况。此外，有关省厅还建立了在紧急情况下与首相直接汇报沟通的渠道。第二，设立专案组。在认定发生武装团体非法登陆离岛事件时，由首相决定，迅速在内阁设立对策本部，由首相担任本部长，内阁官房长官或其他成员在必要时刻可以被任命为本部长。第三，处理紧急事态。海上警备行动（指根据《自卫队法》第82条规定的海上警备行动）或治安出动（指根据《自卫队法》第78条规定的命令进行的治安出动）是在离岛发生紧急事态时的行动方针。当认为遇到紧急事态时，由内阁官房、外务省、海上保安厅、警察厅和防卫省牵头研判，明确与自卫队、海上保安厅以及警察机关的相关分工和协作，争取迅速采取应对措施。第四，召开相关内阁会议。首先是海上警备行动。召开内阁临时会议进行决策，由首相批准签发海上警备行动命令。其次是治安出动。若事态紧急且警察机关难以迅速反应时，经首相批准，可以由防卫大臣发布治安出动命令和自卫队情报收集命令。另外，决议规定，国家安全委员会也可以通过电话等方式发布海上警备行动和治安出动命令。第五，进行预案阶段的合作。除上述内容外，内阁官房和有关部门在事件发生前进行合作，收集和交换信息，就事件应对方案达成共识，并通过训练强化反应机制。[46]
海洋战略是日本国家战略的重要组成部分，海上安全防卫成为其海洋战略中尤为重要的一环。日本的海上危机管理带有明确的“主动防卫”目的，对中国在钓鱼岛及其周边海域的常态化行动保持戒备,并从战略角度对危机应对做出预案，同时以“中国威胁”为由与美国开展联合演练，意在扩大职能防卫。日本既在国际上利用与周边国家的领海争端试探相关海洋国际法“灰色区域”，不断挑战与有领海岛屿争端国家的双边关系，同时各届内阁也在国内推进相关立法提案，完善政府部门运行机制，以谋求突破和平宪法，并借机扩大日本海洋战略。
日本应对中日海上争端的机制，是在国家安全保障战略的顶层指导下，结合日本“海洋国家”思维和已发生的中日海上危机事件，并以中国对钓鱼岛采取行动为假想而设立，其实质带有“主动防卫”的意味，为中日两国和平解决历史遗留问题增加了难度，对地区局势造成不利影响。中方应加强对日本应对中日海上争端的机制和措施研究，以利在发生紧急情况时做出准确预判，进行相应预警并采取反制措施，保障国家安全，维护我国海洋权益。（注释略）
- END -